Par Kamel Khelifa*
Il n’est pas inutile de rappeler que le secteur du transport maritime a été de tout temps considéré en Algérie comme stratégique, dès lors que les échanges extérieurs de notre pays se font à 97 % par voie maritime, avec une enveloppe d’acheminement de notre commerce, variant depuis une vingtaine d’années, entre 8 à 12 milliards Usd, au profit des transporteurs étrangers, à hauteur de 98%. Dans le même laps de temps, la part du pavillon national a décliné jusqu’à plancher aujourd’hui à environ 2%.
1) 1) Considérations juridiques
Fondamentalement le CMA (Code Maritime Algérien) est régi par les dispositions contenues dans l’Ordonnance 76-80 du 23 octobre 1976. La révision du Code de 1976 et la promulgation de la Loi 98-05 du 25 Juin 1998, intervenue vingt deux ans après, était censée traduire la volonté des pouvoirs publics d’adapter la législation algérienne, régissant le transport maritime et les activités annexes aux impératifs induits par l’économie de marché et la consécration de la liberté d’entreprise.
Ces principes obéissent à la Loi 88-25 du 12 juillet 88, promulguée dans le cadre de l’orientation des investissements nationaux et au décret 88-201 du 15 octobre 88, portant abrogation des dispositions conférant aux entreprises publiques des monopoles de l’Etat.
2) Des Lois et de l’exercice des Lois à l’épreuve du terrain
Les Lois valent ce que valent les législateurs les ayant conçu et promulgué, les fonctionnaires chargé de leur application et les catégories d’administrés qui en sont les destinataires. Un code digne de ce nom, quelque soit sa nature et sa destination, est généralement porteur d’une vision, d’une philosophie et de projets qu’ils soient : politique, social, économique, etc. Aussi, un Code, tel que celui qui nous occupe ici, en l’espèce le CMA (Code Maritime Algérien), est censé être un recueil de textes législatifs devant appréhender la matière juridique de façon globale, ordonnée, homogène et cohérente, répondant au souci évoqué plus haut, en l’occurrence la mise en œuvre de stratégies adaptées à une réalité politique tracée à un moment donné de l’histoire du pays.
J’ai eu l’occasion de démontrer, dans un ouvrage écrit en 1994, intitulé « Guide des transports internationaux de marchandises », approfondi par deux autres fascicules, à savoir le ‘’Connaissement’’ (2004) et les « Chartes-Parties » (2005), que le CMA n’est pas adapté à la nature du commerce maritime algérien, dès lors que l’Algérie était encore en 1976, date de la promulgation du CMA, un pays de chargeurs (et il l’est toujours), alors que son corpus juridique développait et défendait des positions d’une puissance maritime, ce qu’elle ne fut à aucun moment de son existence.
La raison tient au fait que le Code maritime de 1976, fut élaboré dans la lancée du projet socialiste de l’«Algérie révolutionnaire», avec pour corolaire d’asseoir une économie administrée, cristallisant dans la foulée le dessein inavoué de mettre la main sur tous les moyens de production, sans partage aucun avec la société professionnelle et le capital (honnête) dormant de ce pays. La Constitution a été jusqu’à considérer le transport maritime comme relevant de la souveraineté nationale, au même titre que le pétrole, le gaz, l’or, les terres rares, etc., alors que paradoxalement l’essentiel de notre commerce est assuré depuis toujours par des transporteurs étrangers.
Ceci explique en partie l’impasse dans laquelle se trouve notre pays, dans les sous-secteurs des transports, avec des textes inopérants dans différentes activités, dont les plus notoirement figées sont sans doute la gestion portuaire (quid de la séparation entre l’autorité portuaire et les activités commerciales ?), les transports maritimes, au plan de l’armement, de l’affrètement, etc. J’aurai sans doute l’occasion d’y revenir.
Devant ce marasme complet, qui a duré 36 ans (62-98), au cours de l’année 1998, dans une perspective d’ouverture des activités des transports et annexes au transport maritime, le législateur du moment a navigué entre deux eaux, en gommant pour la forme les références à l’Etatisme et à l’Etat-patron. Cependant, il a renforcé les pouvoirs bureaucratiques, notamment à travers les contrôles systématiques et soupçonneux, en sorte de garder la haute main sur toutes les activités économiques, y compris celle des transports du pays…
Est-il pensable au siècle où nous sommes, que l’idée de logistique, qui est aussi vieille que Rome, n’ait pas acquis un droit de cité en Algérie ? Les entreprises du secteur des transports sont devenues une vaste bureaucratie, obéissant au doigt et à l’œil à des tutelles, gâtées par les renflouements réguliers de ses entreprises par le trésor public (Air Algérie, Cnan, etc.), au point de s’enfoncer inexorablement dans une profonde léthargie, incapables d’être productives, imaginatives, etc.
Dans tous les pays des ex démocraties populaires, anciennement bureaucratisées, de nombreuses écluses furent ouvertes pour permettre la création d’activités, susceptible de créer de la richesse, pays où toute entreprise privée fonctionne suivant le mode déclaratif, informatif, sans autorisation de quiconque, à travers des textes de loi où les interdits semblent l’emporter sur les résultats... Ce n’est hélas pas le cas en Algérie, où l’entrepreneur, voulant être indépendant de la manne céleste, est soumis au parcours du combattant avec coupe-jarrets, quand d’autres, généralement sponsorisés, bénéficient de facilités (crédits, marchés, etc.), en toute impunité pendant des décennies…
Tout cela parce que les Lois de la République sont devenues un cache-sexe commode pour permettre au système de faire passer la pilule qu’il veut, au moment le plus opportun, au profit de sa « clientèle politique », avec pour résultante une Algérie riche mais paralysée par des textes surréalistes ! (infra).
Plongés dans le déni, les gouvernants successifs n’ont rien fait pour développer une vision permettant à notre pays d’assumer et de défendre son statut de pays de chargeurs, comme l’ont fait intelligemment d’autres PVD (Pays en Voie de Développement). De plus, ils n’ont pas su réunir toutes les conditions de grandeur, promise à trois générations d’Algériens ; promesses dont ils ne veulent pas se départir à ce jour, même en état d’échouage sur la grève. Hélas, en voulant mentir à sa destinée notre pauvre Algérie n’a plus de marchandises à exporter, pour être un pays chargeur, ni de navires pour pouvoir entretenir l’illusion d’être potentiellement une puissance de transport maritime.
Et ce ne sont certainement pas les 27 navires commandés en 2014, par Amar Ghoul, qui feront de notre pays une telle puissance, prétendument « pour maîtriser 25% de notre commerce...» Cette commande sans étude de débouchés, ni d’opportunité, ni d’impact sera sans aucun doute un autre gouffre financier. De nos jours, on peut être un « armateur en papier » avec statut de NVOCC (Non Vessel Operating Commun Carrier), comme le sont beaucoup d’entrepreneurs de pays frappés de sanctions, tels : Cuba, Corée du Nord, Iran, Soudan, Venezuela et tant d’autres qui ont fait le choix intelligent, sans être forcément sous embargo, de louer des espaces de fret chez d’autres transporteurs.
Des NVOCC, il en existe en Algérie. Ils peuvent opérer à la faveur d’agréments du genre commissionnaire avec des textes aux contours approximatifs, alors qu’il aurait fallu leur donner la possibilité d’exercer leur vocation de transporteur, fût-il en papier. Cette pratique (comme celle du Code Share, existante dans l’aérien), consistant à louer des espaces dans des navires tiers, implique trois conditions : d’utiliser ses propres titres de transporteur ; payer l’allotement correspondant à l’espace loué sur un navire tiers ; assumer une responsabilité à l’égard de son chargeur.
Voilà comment le monde évolue, afin d’éviter de saigner le trésor public avec des dépenses compulsives, de dirigeants gâtés par la manne céleste, dont le retour sur investissement (de surcroit en devises) est à somme nulle et la rentabilité de l’exploitation loin d’être assurée.
Dès lors, comment peut-on aspirer haut, en se voulant une puissance maritime, quand on n’exporte rien, en tous cas plus depuis l’avènement de « révolution agraire », avec des navires qui partent désormais vides (l’Algérie exportait plus d’un million de tonnes de produits de la terre dans les années 60) et qui reviennent plus ou moins pleins. Dès lors, les transporteurs étrangers sont venus suppléer notre impéritie, évidemment au prix fort, pendant que notre bureaucratie, pour ne pas démentir sa réputation proverbiale, continue dans sa prépotence. Jugeons-en !
3) Du Décret exécutif No 20-348 portant auxiliaires au transport
Au lieu de faire face aux défis de renaissance du pavillon national, on continue à tirer sur la corde usée du système administré, chassé par la grande porte et qui revient par tous les soupiraux laissés ouverts aux quatre vents… Et le décret exécutif No 20-348 est un modèle du genre bureaucratique, poussant la méticulosité jusqu’à instituer par l’Art 22, une carte professionnelle « de l’auxiliaire au transport maritime » (on se demande à quoi elle sert ? Une CNI de plus !) ; de l’instauration, en vertu de l’Art 24, de « registres de format papier et numérique et de couleur noir (de 40cm de longueur et 30 cm de largeur, comprenant 300 feuillets, numérotés), coté et paraphé par les services de la marine marchande, dans lequel seront consignés l‘ensemble des opérations exécutées par l’auxiliaire, en matière de : consignation ; courtage et groupage-dégroupage…» Et patati, patata !
Imaginez le travail bureaucratique fastidieux à remplir des registres au détriment des tâches professionnelles, devant être exécutées dans le cadre de son mandat, vis-à-vis de ses clients… ; point souligné par l’alinéa 3 de ce même Article 24, stipulant : « l’auxiliaire doit fournir la meilleure qualité de service…) Quant on sait que sous d’autres cieux, toutes les activités visées par le décret précité obéissent simplement au mode déclaratif, sans préalable aucun et encore moins de soumission des opérateurs économiques (supposés créer de la richesse), à tant de pouvoirs bureaucratiques, aussi tatillons et exigeants les uns que les autres, en matière d’inspection et de contrôle (à priori et à postériori) des services du : commerce, douane, Banque d’Algérie, transport, etc.
Quand les dés sont pipés, nulle loi n’est opérante ; un simple coup de fil d’en haut permet de la rendre contingente. Un pays se gouverne avec des ouvertures d’esprit et non à coups d’interdits ! Toutes ces Lois restrictives et administrations paralysantes n’empêchent pas au quotidien l’existence d’activités n’ayant pas fait l’objet de textes de loi (le transitaire, le courtier de fret, l’expert maritime, l’armateur en papier « NVOCC» etc.), quand d’autres exercent des activités étendues, à la faveur d’activités non réglementées, tel l’agent maritime, amalgamé, pour ne pas dire confondu avec celui de l’agent consignataire ; même si l’un est l’autre ont le même rôle (le premier opère à son propre compte et l’autre est au service d’autrui), mais ils n’ont pas le même statut, finalité, rémunération, etc.
4) Activités d’auxiliaires non régies par des textes
Transitaire ; Il faut savoir que cet auxiliaire est depuis longtemps considéré comme l’architecte des opérations internationales de transport de bout en bout et de fait il est devenu un logisticien par excellence, à enseigne telle que la FIATA, la fédération mondiale des transitaires et logisticiens, compte pas moins de 5500 associations nationales ; notre pays ayant été exclu dans les années 2000 par cette fédération (Sise en Suisse), faute de règlement, semble-t-il, de la cotisation annuelle de 1000 Euros/an… Le prestige de l’Algérie ne vaut-il pas plus que cette somme ?
Notons que le transitaire peut être agréé en douanes et par les Cies d’assurances, en qualité de préposé à la délivrance des polices tiers-chargeurs ; outre d’agir comme transporteur, déménageur, surveillant maritime, dans le cadre de la constatation de l’état de la marchandise à son arrivée au port maritime (ou au port sec) qu’elle soit en vrac ou conteneurisée, à travers ce que l’on appelle le système d’inter-changes…
Si le transitaire n’a aucune existence légale en Algérie (en Tunisie, son statut est sanctionné par un arrêté du ministre des transports), ce sont pourtant des centaines d’enseignes qui nous rappellent sa réalité opérationnelle en Algérie, s’exerçant à la faveur d’un agrément douanier, spécifiquement nommé « commissionnaire en douane » et dont le rôle est réputé être l’introduction en douane des déclarations de marchandises ; comme du reste le courtier maritime(Art 631 du CMA de l’Ordonnance 76-80) fut supprimé et remplacé par l’agent consignataire(alors que ce sont deux métiers différents et parfois antonymiques), le voilà réapparaitre à la faveur de l’Art 3, alinéa 3 du décret exécutif 20-348. Est-ce à dire qu’il faudrait revoir l’ensemble du dispositif juridique, en vue de l’attribution de nouveaux agréments de l’exercice de courtage maritime et de courtier de fret ?
Précisons que le courtier maritime assure la conduite en douane du navire, sur la base d’un manifeste établi au vu d’un autre manifeste émanant du port de provenance. Cet acte permet à l’administration des douanes de confronter les deux (2) déclarations, l’une établie par le déclarant en douane de la marchandise et l’autre matérialisée par un manifeste de la cargaison du navire. Ce document est introduit par le courtier maritime (il fut autrefois également interprète), agréé tant par la douane que par les tribunaux ; raison pour laquelle on considère la conduite en douane comme un acte juridique, dès lors que le courtier-interprète fut un auxiliaire des transports et des douanes qui prête serment devant le tribunal, pour pouvoir conduire en douane un navire.
Comme autres activités omises par ce décret, on peut relever le cas de : l’Opérateur logistique ; l’expert et le surveillant maritime ; l’agent maritime ; le courtier de fret.
- Des agents maritimes existent en Algérie. Ils sont incarnés par les mastodontes des trafics conteneurisés (Maersk, CMA-CGM, MSCS, etc.), dès lors que c’est l’armateur en personne qui est détenteur de l’agrément de consignation de ses propres navires. En ne faisant pas la distinction entre l’agent maritimeet le consignataire, la loi ouvre la voie aux armateurs précités d’effectuer des prestations pour autrui, en toute légalité, en vertu de leur agrément de consignataire.
Ceci dit, n’était-il pas du devoir du législateur de faire le distinguo, ne serait-ce que pour savoir « Qui est Qui » et « Qui fait Quoi », et partant protéger par d’éventuelles mesures de protection, telles les lois anti trust aux Usa, les petits agents consignataires de ceux qui sont dans des positions dominantes et inégales ?
Comment le législateur a-t-il pu oublier également d’encadrer, par un texte législatif ou par simple arrêté, les activités d’expert maritimeou de surveillant maritime, pourtant agréés comme auxiliaires par les Cies d’assurance et les tribunaux, alors qu’ils sont de fait des auxiliaires des transports ? Que dire alors du courtier de fret, dont l’existence comme auxiliaire des transports remonte à la navigation à voile, dont l’Algérie semble aujourd’hui en ignorer l’existence ipso jure ? C’est grâce aux recettes du monopole de la consignation des navires et du courtage en bourse que la Cnan, au temps où cette activité lui était rattachée, dans les années 70-80-90, couvrait annuellement ses charges, via notamment l’affrètement (au temps, au voyage, etc.,) de centaines de navires, transportant des millions de tonnes de marchandises.
Comment avoir omis également les bourses de fret terrestres, tandis que les camions (à l’instar des navires), partent des ports plus ou moins pleins et reviennent à vide, créant une inflation telle que le prix au Km parcouru en Algérie est des plus élevés, par comparaison à nos voisins, en dépit d’une main d’œuvre bon marché, d’un prix de l’énergie dérisoire et d’une fiscalité forfaitaire ? Qui fait fonctionner une bourse de fret, sinon un auxiliaire des transports, s’appelant le Courtier de fret ?
5) Ambigüités et approximations dans les activités de :
Le commissionnaire des transports ; jusqu’en 1994, seul le Code de Commerce régissait le statut et le rôle du commissionnaire de transport. A partir de cette date le ministère des transports a cru utile de faire prendre par le gouvernement un Décret exécutif (94-231), fixant les conditions et modalités d’exercice des professions d’auxiliaires des transports, en leur donnant une qualification de commissionnaire de transport, dont les principes régissant la responsabilité sont inscrits dans les articles 57, 58, 59, 60 du Code de Commerce ; initiative louable s’il en est de vouloir mettre à jour des textes, mais il y a manifestement hiatus, lorsque-ceux-ci sont plus restrictifs que les anciens ; en recul à l’épreuve du terrain, ou plus grave encore lorsqu’ils entretiennent la confusion, tel le contenu du présent décret exécutif.
Mais, la question qui reste posée est de savoir : que vaut cette relation entre un commettant et un commissionnaire de transport en l’absence d’un contrat de commission, matérialisé par un titre de transport, en bonne due et forme, dans lequel sont définies les clauses contractuelles entre les parties ? Sous d’autres cieux, ce contrat s’appelle la Lettre de voiture, titre ayant disparu en Algérie depuis les années 70, à l’exception d’une entreprise publique (la SNTR) et quelques rares transporteurs privés normés qui délivrent ce contrat.
Aujourd’hui, ce sont des milliers d’opérations de transport routier, effectuées par jour, portant sur le transport de marchandises de valeur, acheminées d’un lieu à un autre, sans titre de transports ni de garantie quelconque…
Dans ce type de contrat, en vertu du Code de Commerce, si l’auxiliaire agréé agit en tant que commissionnaire de transport, pèse sur lui le principe de la responsabilité personnelle, calqué sur le droit commun de la responsabilité contractuelle. A ce titre, il dispose du libre choix des voies et moyens pour mener à bonne fin sa mission, raison pour laquelle, il est tenu juridiquement par une obligation de résultat, à la différence du mandataire. A contrario, ce dernier n’est tenu, dans l’accomplissement de sa tâche, que par une obligation de moyen, puisqu’il se contente d’exécuter les ordres et instructions de ses commettants ; voilà donc l’autre caractéristique du commissionnaire de transport, et accessoirement du mandataire, passé sous silence par le Décret exécutif précité…
Le Consignataire de la cargaison. Qui est consignataire ? L’agent du navire certes. Mais également le manutentionnaire-acconierau port maritime (Art 621 du CMA de 76-80) et l’exploitant d’un port sec (prolongement naturel du port maritime) le sont de jure et de facto. C’est en fait au titre d’acconier (voir infra responsabilité) que les deux derniers auxiliaires cités sont dépositaires de la marchandise et leur responsabilité engagée. Le gouvernement n’aurait-il pas gagné à démêler l’écheveau, quant à la responsabilité de l’acconage dans les ports secs, dont le nombre va croissant ?
Apparemment cette notion de responsabilité est évacuée dans le décret exécutif, même si celui-ci fait référence à l’Art 621 du CMA , ne visant cependant que le port maritime, alors que ladite responsabilité est absolument identique pour le port maritime et port sec : il s’agit de l’entreposage des conteneurs dans des espaces déterminés ; la manutention des boites et de la marchandise qu’ils contiennent ; outre l’acconage constitué (de la réception, la garde et la livraison de la marchandise), ce qui fait de lui un auxiliaire au transport incontournable, assumant une responsabilité pleine et entière, pour laquelle il est commissionné.
Comme on peut le constater, ce décret exécutif (comme du reste le précédent) soulève beaucoup plus de questions et de problèmes qu’il n’apporte de réponses et de solutions !
*K.K, auteur-essayiste, spécialiste dans les échanges internationaux, les transports et la logistique ; ancien membre du comité d’experts de l’Onu et organismes de l’UE...